Podkarpackie bankructwo
Potwierdza to finał historii Podkarpackiego Banku Spółdzielczego, w którym samorząd terytorialny miał ulokowane środki budżetowe. Podstawowym problemem banku od kilku lat była wysoka wartość i udział w portfelu niespłacanych kredytów. W obliczu pogarszającej się sytuacji kapitałowej i braku efektów w realizacji programów naprawczych Komisja Nadzoru Finansowego w grudniu 2019 r. poinformowała Bankowy Fundusz Gwarancyjny (BFG), że bank jest zagrożony upadłością i nie ma przesłanek wskazujących, że uda się to ryzyko upadku banku zmniejszyć.
BFG musiał podjęć decyzję o przymusowej restrukturyzacji wobec Podkarpackiego Banku Spółdzielczego z siedzibą w Sanoku od 15 stycznia 2020 r. Miała ona na celu zabezpieczenie przed utratą znaczących środków zgromadzonych w banku przez osoby prywatne, przedsiębiorstwa oraz inne podmioty (w tym jednostki samorządu terytorialnego) oraz uchronienie banku przed upadłością.
Jak poinformowała Rzeczpospolita z dnia 23 stycznia 2020r. Ministerstwo Finansów wypłaciło subwencję oświatową i tzw. część równoważącą subwencji ogólnej w kwocie niemal 76 mln zł, z których opłacane są przede wszystkim wydatki związane z funkcjonowaniem szkół - w tym wydatki związane z wynagrodzeniami nauczycieli, zaś Bank Gospodarstwa Krajowego przedstawił samorządom ofertę zwrotnych mechanizmów finansowych na preferencyjnych warunkach, mających zapewnić płynność finansową, a Wojewoda Podkarpacki zapewnił płynność realizacji programu 500 plus.
Przywołany przykład stanowi instruktywny przypadek działań, które mogą zyskiwać wymiar egzystencjalny w tym sensie, że obiecują doskonalenie podmiotu podejmującego decyzje. Są jednak działaniami, które rodzą więcej pytań niż odpowiedzi częściowo z powodu braku instytucjonalnych rozwiązań w zakresie ochrony środków finansowych jednostek samorządu terytorialnego.
Samorząd pod ochroną?
Nasuwa się pytanie - czy środki finansowe jednostek samorządu terytorialnego powinny podlegać szczególnej publicznoprawnej ochronie? Sądzę, że tak. Należałoby w tym momencie przypomnieć, że środki budżetowe, którymi dysponują jednostki samorządu terytorialnego są środkami publicznymi przeznaczonymi na realizację zadań ustawowych, do których wykonywania jednostki samorządu terytorialnego zostały powołane. Zgodnie z art. 264 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych bankową obsługę budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykonuje bank wybrany na zasadach określonych przepisach o zamówieniach publicznych. A więc jest to bank działający na zasadach komercyjnych świadczący usługi nie tylko dla sektora samorządowego i którego działalności zawsze towarzyszy ryzyko upadłości oraz związane z tym ryzyko utraty środków finansowych samorządu terytorialnego. Tak więc z jednej strony mamy przepisy ustawy o finansach publicznych nakazujące, aby jednostka samorządu terytorialnego dokonała spośród banków komercyjnych wyboru banku wykonującego bankową obsługę budżetu, a z drugiej przepisy ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym wyłączające środki finansowe samorządu spod publicznoprawnej ochrony BFG w przypadku upadłości banku.
Należałoby zwrócić uwagę na brak konsekwencji ze strony prawodawcy, czy też może brak szerszej wizji ochrony środków publicznych. Środki budżetu państwa na mocy ustawy o finansach publicznych są przechowywane w Narodowym Banku Polskim. Zgodnie z art. 3 ust.2 pkt. 4 ustawy o NBP bank ten prowadzi bankową obsługę budżetu państwa. Nie można również ogłosić upadłości NBP (art. 58 ustawy o NBP).
Tak więc środki budżetowe państwa są bezpieczne. Tego nie można powiedzieć o środkach budżetowych gmin, powiatów i województw. A przecież zarówno środki finansowe budżetu państwa jak i środki finansowe budżetów samorządów terytorialnych są środkami publicznymi i powinny podlegać jednolitym szczególnym standardom prawnym ochrony.
Dlaczego taka sytuacja ma miejsce i co należałoby zmienić?
Niełatwo mi znaleźć jakieś logiczne wyjaśnienie istniejącej sytuacji w zakresie ochrony środków publicznych. Taki stan trwa już od dość długiego czasu. Być może jest on wypadkową braku zainteresowania wszystkich stron, tj. banków, państwa jak i samorządów. Może należałoby winić polityków zarówno na poziomie państwa jak i samorządu, których wyobraźnia sięga jedynie bieżącej kadencji.
Dla banków rozszerzenie ochrony prawnej na środki budżetowe samorządów generowałoby dodatkowe koszty wpłat na fundusz BFG. Ktoś ze wspomnianych kręgów mógłby pośpieszyć z wyjaśnieniem, że problem jest marginalny, że w sytuacjach utraty środków budżetowych w konkretnej jednostce samorządu terytorialnego z pomocą, jak miało to miejsce niedawno w przypadku Podkarpackiego Banku Spółdzielczego, pośpieszy Państwo. Ale to są rozwiązania prowizoryczne, a nie systemowe.
Należy zauważyć, że ustawa o finansach publicznych jak i ustawa prawo bankowe nie wprowadza żadnych limitów po stronie banków w zakresie ilości prowadzonej przez dany bank bankowej obsługi jednostek samorządu terytorialnego. To sprawia, że w praktyce na rynku usług bankowych są banki, zwłaszcza te o zasięgi ogólnopolskim, które niejako "specjalizują" się w bankowej obsłudze samorządów terytorialnych. A więc mogę sobie wyobrazić bank, który prowadzi obsługę np. 40 gmin, 12 powiatów i 3 województw. Ten bank zaczyna mieć kłopoty, podobne do tych w Podkarpackim Banku Spółdzielczym, ale wtedy inna jest skala problemu dla Państwa i dla całego systemu finansowego samorządu terytorialnego.
I choć przedstawiony problem jest jeszcze tylko teoretyczny to jednak rozwiązania prawne powinny pełnić w tym zakresie funkcję prewencyjną, bo gdy problem się pojawi to będzie za późno. Nie chciałbym, aby społeczeństwo odniosło wtedy wrażenie, że obowiązujące rozwiązania prawne to świat po drugiej stronie lustra, gdzie najzwyklejsze wartości takie jak bezpieczeństwo środków publicznych na które nikt do tej pory nie zwraca uwagi nagle nabiorą istotnego znaczenia.
Jak należałoby ten problem rozwiązać? I chociaż aktualnie popularność zyskują łatwe odpowiedzi na trudne problemy, to należy zaznaczyć, że zaproponowanie rozwiązania w zakresie ochrony środków finansowych samorządów terytorialnych wymagałoby wnikliwszych analiz. Można byłoby rozważyć np. powołanie odrębnego typu banku wyłącznie do obsługi budżetów samorządów terytorialnych z zastrzeżeniem jakie zawiera art. 58 ustawy o NBP, albo przeniesienie tej obsługi do banku centralnego, jak jest to np. we Francji. Niemniej jednak konkretne działania prawne w zakresie ochrony środków publicznych samorządów terytorialnych powinny być podjęte, albowiem może się zdarzyć ze problem Podkarpackiego Banku Spółdzielczego wróci do nas w znacznie większej skali.
Uniwersytet Łódzki to jedna z największych polskich uczelni. Misją UŁ jest kształcenie wysokiej klasy naukowców i specjalistów w wielu dziedzinach humanistyki, nauk społecznych, przyrodniczych, ścisłych, nawet medycznych. UŁ współpracuje z biznesem, zarówno na poziomie kadrowym, zapewniając wykwalifikowanych pracowników, jak i naukowym, oferując swoje know-how przedsiębiorstwom z różnych gałęzi gospodarki. Uniwersytet Łódzki jest uczelnią otwartą na świat - wciąż rośnie liczba uczących się tutaj studentów z zagranicy, a polscy studenci, dzięki programom wymiany, poznają Europę, Azję, wyjeżdżają za Ocean. Uniwersytet jest częścią Łodzi, działa wspólnie z łodzianami i dla łodzian, angażując się w wiele projektów społeczno-kulturalnych.
Zobacz nasze projekty naukowe na https://www.facebook.com/groups/dobranauka/https://www.facebook.com/groups/dobranauka/
Tekst: prof. Lesław Góral, Wydział Prawa i Administracji UŁ
Redakcja: Centrum Promocji UŁ